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汉唐中央巡视员如何考察地方官
(二)
唐代地方行政机构的设置是承隋而来的。魏晋南北朝时,仍东汉之末,都处于州、郡、县三级行政结构。由于南北对峙,北齐、北周东西并立,各方的疆域缩小了,人口也大幅减少了。但南北各方的州、郡合起来的数量却愈来愈多,出现了十羊九牧的局面,政府机构膨胀,人浮于事,百姓不胜负担。隋文帝开皇三年(公元五八三年)下决心把地方行政机构由三级制改为二级制,省去郡一级,由州直接统县。到隋炀帝时,又“罢州置郡”。这只是名称的改变,由州县二级变成郡县三级,炀帝大业年间,全国置郡一百九十,县一千二百五十,户八百九十万七千五百四十六,国四千六百零一万九千九百五十六,平均下来每个县七千户多,每个郡平均六七个县。到了唐高祖李渊又改郡为州,改太守为刺史。这二次都只是名称上的变化,地方行政机构二级管理的体制没有变。至唐太宗贞观十三年(公元六三九年),全国有州、府三百五十人,县一千五百十人。州、府这一级比隋时增加了一倍。县的数量虽然有增加,但不多。实际上是州、府的规模小了。州的划小。可以防止尾大不掉的局面,但从中央政府,如何直接管理这么多州府,也增加了困难。而直接的亲民之官则是州、县这二级地方官。所以对三百五十八个州的刺史之考察成为中央政府必须面对的一项难题。《贞观政要·择官》记载了李世民发自肺腑的一番话。时间是在贞观二年(公元六二七年):
“朕每夜恒思百姓间事,或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪养百姓以否。故於屏风上录其姓名,坐卧恒看,在官如有善事,亦具列于名下。朕居深宫之中,视听不能及远,所委者惟都督、刺史,此辈实治乱所系,尤须得人。”
刺史,是州的地方长官,都督是地方掌兵的官。它是跨若干州的,但不管民事。从李世民这一番话,可见他对太守的考核是时刻放在心上的。地方官的实际状态,关系到国家的稳定。但是考李世民一个人是无法考核那么多州官的。于是在贞观年间,又依照“山河行便,分为十道”。唐玄宗开元二十一年(公元七三三年),又分天下为十五道。这样兜了一个大圈子又回到汉武帝当年设置十三部刺史以六条问事的格局了。
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