秦王政二十六年(前221)灭六国后,以王号不足以显其业,乃称皇帝,是为秦始皇。并继续执行孝公变法以来商鞅的法家政策,加强君主专制,削弱旧贵族势力,提拔由军功而上升起来的贵族。秦帝国的土地所有制基本上仍维持西周的“王有”土地制,而变“王有”为“国有”。秦始皇于公元前216年命令全国农民自报占有田地的实际数额,以便征收赋税。又实行即使是平民,只要有军功也可授予土地及爵位。虽然秦国在商鞅变法时施行了“授田制”,农民的土地名义上是国家所有、私人耕种,但此举让全国百姓实际占有了原来“王有”的土地,不久之后便演变成了农民和官员们都可以自由地买卖田地,所以秦国的商鞅变法最终便利了私有土地的发展。
秦始皇废除分封制以后,建立了一套自中央到地方的郡县制和官僚制。初分全国为36郡,以后随着土地的扩大增至46郡,定咸阳(陕西咸阳市秦都区)为首都。中央政府最高的官僚是丞相、御史大夫和太尉,亦称“三公”。地方郡的长官为守,县的长官为令。郡县制初步打破了血缘关系的宗法制,封建制、官僚制则代替了贵族的世袭制。为了巩固政权,秦始皇还实行了一系列的政策,主要是:统一货币和度量衡;统一文字;修筑长城、驰道和直道;强迫迁徙六国富民和平民。秦统一六国以后,为了防止六国贵族依持宗族“死灰复燃”,强迫他们迁徒到咸阳,要他们看护皇陵,或者迁徙于西南边远地区,一些平民也同时被迫迁徙,叫做“迁虏”,做开矿、开盐井等苦役。前215年,秦将蒙恬夺九原河南,设置34县,建立九原郡(治所在内蒙古包头市西北)。
秦始皇称帝以前,由晋等东方各国入秦的法家很多。始皇曾经发布著名的“逐客令”,驱逐在秦国的六国士人。前239年因李斯上书劝谏,始皇才停止了这个命令。
统一六国后,商鞅变法时极力反对的各方面的学派、人才都纷纷来到秦国服务,可能秦始皇采用了“秦国特色的商鞅变法”,造成秦帝国各种迷信盛行。其中黄老道家、阴阳家,他们综合儒、法、道诸家的学说,提出所谓“五德终始说”,尤其得到始皇的信任,始皇于是认为秦是水德,周是火德,水能克火,因此秦得天下。从齐燕来的儒生方士们把儒家的“封禅”也作了改头换面的修改了一遍,盛传自古帝王莫不举行封禅典礼。
巡游求仙
同时他们又说海上有蓬莱、方丈、瀛洲三岛,是神仙居住的地方,有“不死之药”,服后便可“长生不老”。始皇听了都很动心,幻想成为“长生不老”的神仙。二十八年,齐人徐福等上书海上仙境之事,秦始皇于是派他征发童男女数千人入海求仙人。
秦始皇于二十八年至三十一年(前219~前215)连续到东方沿海,江淮流域以及北边等地巡游,所到之处,无不刻石颂其功德。
三十二年始皇又使燕人卢生求羡门、高誓等仙人踪迹,后来又使韩佟、侯公、石生求仙人不死之药。对于始皇这种行为,也有儒生表示劝谏的,博士齐人淳于越建议始皇仍实行分封宗室子弟为诸侯的政策,始皇交给臣下讨论。丞相李斯反对。李斯的奏议促成了秦始皇帝下令焚书禁书,规定史书非秦纪皆烧之;非博士官所职,天下敢有藏《诗》、《书》、百家《论》者,悉诣守、尉杂烧之;有敢偶语《诗》、《书》者,弃市;以古非今者,族。吏见知不举者与同罪。令下三十日不烧,黥为城旦。准保存者,医药卜筮种树之书。若愿学法令,则以吏为师。这时,徐福入海求仙,费以巨万计,终不得药。